編者注：本文基于對規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展歷程，及我們國家目前的城市建設和鄉(xiāng)村振興過程中，城鄉(xiāng)的迫切需求兩個方面的視角，對國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容進行了詳細的闡述。并介紹了”和諧城鄉(xiāng)”的柱錐模型。這是國土空間規(guī)劃工作者在任何時候都必須堅守的基本價值觀，為創(chuàng)建中國城鄉(xiāng)的美好未來貢獻力量，這也是國土空間規(guī)劃在未來百年都不變的追求。
規(guī)劃的起源
“規(guī)劃”是一個被普遍使用的術語，規(guī)劃行為是一種無處不在的人類活動。規(guī)劃不僅存在于城市發(fā)展領域，而且遍布各個行業(yè)和領域，甚至滲透到我們的生活細節(jié)。
霍爾在《城市與區(qū)域規(guī)劃》一書中就列舉了規(guī)劃廣泛的應用場合。一般來講，規(guī)劃是一種有意識的系統(tǒng)分析與決策過程，規(guī)劃者通過對現(xiàn)有問題各方面的理解，以提高決策的質量并通過系列決策保證既定目標在未來能夠得到實現(xiàn)。
這里的規(guī)劃者可以是個人、家庭、企業(yè)，也可以是地區(qū)、國家和國際組織。不同的規(guī)劃者可能有著不同的訴求和目標。可見，規(guī)劃必然以某項目標為前提，而該目標的實現(xiàn)又受制于一系列相關決策的制定。
還有學者認為，規(guī)劃是一種有組織、有意識和連續(xù)的嘗試，規(guī)劃者通過選擇最佳的方法來實現(xiàn)既定的目標。盡管上述定義各自有所側重和延伸，但我們?nèi)钥梢詮闹凶x出規(guī)劃的幾條基本要素或屬性:
第一，既定目標即規(guī)劃必定是基于既定的、特定的目標；
第二，行動或決策集合或序列，即規(guī)劃必定包含一系列對于實現(xiàn)目標有貢獻的決策或行動；
第三，這些決策或行動的內(nèi)在邏輯在于后向傳遞性，即上一項決策或行動引發(fā)下一項決策或行動，最終導致既定目標的實現(xiàn)。
提出國土空間規(guī)劃的獨特社會背景
不同國家和地區(qū)都以相似的方式規(guī)劃與管理城市的土地開發(fā)。
國土空間規(guī)劃泛指政府，特別是地方政府有意識地管理與干預土地開發(fā)過程的活動。
有組織的空間規(guī)劃活動起源于19世紀末。工業(yè)革命和快速城市化，催生了各種各樣的城市問題。衛(wèi)生、供水、交通、住房等領域的狀況極度惡化，在歐洲和北美的許多城市產(chǎn)業(yè)工人寄居在衛(wèi)生條件極差的租屋內(nèi)。霍爾將19世紀晚期的工業(yè)城市稱之為“暗夜城市”。在此背景下，許多專業(yè)人士致力于城市危機的化解：
工程師設計了大規(guī)模的給排水設施，建筑師和公共衛(wèi)生工作者致力于住宅管理以保證必要的通風和日照；
景觀建筑師成為環(huán)境運動的中堅，并在19世紀末與建筑師一起推動城市美化的理念；
而規(guī)劃學科，則是從其誕生之日起就致力于化解城市矛盾與危機，為創(chuàng)造更為美好的生活提供解決方案。
我國的城市化進程相較于西方國家而言，再興起的時間上，有一定的滯后性。在總結國外先進經(jīng)驗的基礎上，我們國家在城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等方面建設上都取得了一定的成就。
在計劃經(jīng)濟體制下，國土空間規(guī)劃的任務是根據(jù)已有的國民經(jīng)濟計劃和城市既 定的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，確定城市的性質和規(guī)模，落實國民經(jīng)濟計劃項目，進行各項建設投資的綜合部署和全面安排。
在市場經(jīng)濟體制下，國土空間規(guī)劃的本質任務是合理地、有效地和公正地創(chuàng)造 有序的城市生活空間環(huán)境。這項任務包括實現(xiàn)社會政治經(jīng)濟的決策意志及實現(xiàn) 這種意志的法律法規(guī)和管理體制，同時也包括實現(xiàn)這種意志的工程技術、生態(tài)保護、文化傳統(tǒng)保護和空間美學設計，以指導城市空間的和諧發(fā)展，滿足社會經(jīng)濟文化發(fā)展和生態(tài)保護的需要。
我國在2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，正式將“城市規(guī)劃”的提法改為“城鄉(xiāng)規(guī)劃” ，將鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃納入我國規(guī)劃體系中。
不過，自進入新世紀以來后，伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市環(huán)境問題與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的各種矛盾層出不窮，我們國家的社會經(jīng)濟發(fā)展對于空間保障上提出了新的發(fā)展需求，而原有的城規(guī)體系、土規(guī)體系都不能完全解決現(xiàn)代城鄉(xiāng)建設的主要矛盾。
十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)的總體框架，為努力建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，指明了前進方向。國土空間規(guī)劃也就在這樣的歷史背景下應運而生了。
2015年9月，國土空間規(guī)劃就在《中共中央、國務院關于生態(tài)文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設內(nèi)容予以明確。
2019年5月23日，中共中央國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》 正式公布，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設計基本形成。
新時期，國土空間規(guī)劃的核心任務
國土空間規(guī)劃是人類為了在社會的發(fā)展進程中，維持社會發(fā)展所必須空間秩序而作的未來空間安排。這種對未來空間發(fā)展的安排意圖，在更大的范圍內(nèi)，可以擴大到區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃，而在更小的空間范圍內(nèi)，可以延伸到建筑群體之間的空間設計。
因此，從更本質的意義上，國土空間規(guī)劃是城鄉(xiāng)各層面上的以全域的空間層次為工作對象的空間規(guī)劃。
在實際工作中，國土空間規(guī)劃的工作對象不僅僅是行政級別意義上的城市，包括行政管理設置在市級以上的地區(qū)、區(qū)域，也包括夠不上城市行政設置的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村等空間環(huán)境。
關于國土空間規(guī)劃的任務，各國由于社會、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而有所差異和側重，但其基本內(nèi)容是大致相同的。
日本一些文獻中提出 “國土空間規(guī)劃是城市空間布局，建設城市的技術手段，旨在合理地、有效地創(chuàng)造出良好生活與活動的環(huán)境”。
德國把國土空間規(guī)劃理解為涵蓋整個空間規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃的核心任務是根據(jù)不同的目的進行空間安排，探索和實現(xiàn)不同功能的用地之間的互相管理關系，并以政治決策為保障。這種決策必須是公共導向的：
一方面解決居民安全、健康和舒適的生活環(huán)境；
另一方面實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟文化的發(fā)展。
關于國土空間規(guī)劃的認識，不同的人身份不同、經(jīng)歷不同、目的不同，視角和觀點不盡相同。
第一種是外視角：一般為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃人的思維，站在主體外面看，認為新的國土空間規(guī)劃就是多規(guī)合一，核心是簡化流程、消除多規(guī)矛盾，主要任務是對圖斑，通過拼合疊加實現(xiàn)“多規(guī)合一圖”。
第二種是內(nèi)視角：一般為傳統(tǒng)土地規(guī)劃人的思維，站在傳統(tǒng)國土“簡單、有效”的管理體系下，推崇一味的簡化，自上而下強化指標和空間控制線的約束傳導，形式大于內(nèi)容，并一以貫之。
在新時代下，兩者均不可??！應用“全視角”來認識國土空間規(guī)劃，正如自然資源部總規(guī)劃師莊少勤所言：“生態(tài)文明的新時代是討論規(guī)劃邏輯的起點和基點，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐應順應新時代發(fā)展要求而優(yōu)化”國土空間規(guī)劃的實現(xiàn)要靠政府的運籌，并需運用調查、分析、預測和設計等專門技術。所以，可以把國土空間規(guī)劃看成是一種社會運動、政府職能，更是一項專門職業(yè)。
結語
我國現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的基本任務，同樣是保護創(chuàng)造和修復人居環(huán)境，保障和創(chuàng)造城市居民安全、健康、舒適的空間環(huán)境和公正的社會環(huán)境，達到城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化和社會協(xié)調、穩(wěn)定地永續(xù)、和諧發(fā)展。
國土空間規(guī)劃體系構建是文明演替和時代變遷背景下的重大變革，要依靠國土空間規(guī)劃來引領高質量發(fā)展、倒逼綠色發(fā)展，絕不是原來幾種空間規(guī)劃拼湊型的“物理整合”，而是重構型的“化學反應”。
國土空間規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃；其對城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃既有承繼，也有發(fā)展。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都應該摒棄基于原有經(jīng)驗的“傲慢與偏見”，虛懷若谷、海納百川。
一方面各取所長、優(yōu)勢互補——充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在理論體系和技術方法、土地規(guī)劃在政策工具和剛性傳導的既有優(yōu)勢；
另一方面面向未來、彌補短板——盡快解決知識老化、經(jīng)驗匱乏、能力不足等問題，以應對生態(tài)文明新時代的新要求。
廣大從業(yè)者，要深刻理解國土空間規(guī)劃體系構建的以人為本的初心和手段，強化多維空間的感知與管控，補齊各種理論與技術短板，為建設人與自然和諧共生的美麗中國貢獻一份力量。
